1988年，中央明确提出了转变政府职能是机构改革的关键。

在此之前，以滥用职权为主题的文章只有零星数篇，如皮宗泰、李庶成《行政审判中作为撤销根据的超越职权和滥用职权》，载《现代法学》1990年第6期，第54-57页。故而大陆法系的法治常译为rule through law，强调国家因法而治，行政法上亦确立了法律创制、法律优先与法律保留三位一体的基本原则，突出立法对行政的绝对优势地位，行政的任务仅在于执行立法。

1982年，中国法学会正式恢复。注释： ①行政改革四阶段说的划分主要参照了周光辉教授的观点，但在各阶段特征的提炼上结合行政法学界的概念使用习惯做了调整。利益平衡逐步成为弥补制定法和判断法缺陷的重要方法等等。作为控权论基石的代议制民主难以为新的公共行政提供正当性根基，不少行政法学者就尝试通过对具体理论与制度的讨论，开启新的正当性论证。厘定行政组织实质合法性边界的努力，并非完全发生在民主代议过程或司法过程之中，更不是诉诸行政组织法典化的建构，而是借助一种非正式的、自下而上的民众行动的方式。

进入专题： 行政改革 政府职能 行政法学 法治转型 。而且有利于提高行政相对方的参与热情，鼓励创新，培育社会自治和催生行政民主，充分动员和整合社会力量[33]69。⑨参见胡建淼《试论行政强制执行》，载《法学研究》1988年第1期，第25-30、39页。

(12)参见胡建淼《有关行政滥用职权的内涵及其表现的学理探讨》，载《法学研究》1992年第3期，第8-14页。⑤参见乃宽《外国行政法和行政诉讼制度简介》，载《西南政法学院学报》1981年第1期，第72-74页。法官可以运用既有的共识去发展法律，同时也应尽量与法律共同体的普遍共识保持一致。(一)效率定位影响下的行政法学 受效率就是生命的社会主义现代化建设与以精兵简政为主导的第一轮机构改革的影响，行政法学在初创时期就显露出了对效率价值的特殊偏好。

两种行政法学理论分野与融合的背后，既是对中国政府职能定位的辨析，更是对中国行政法治路径的探明。如果说行政指导仍停留在行政相对人被动地采纳或接受，那么，行政合同则因其赋予行政相对人形成行政法律关系的权力，对行政法学基础理论中的高权假设构成更为致命的冲击。

行政法既不是管理法，也不是控权法，而应致力于实现行政权与公民权之间的平衡。参见郑春燕《现代行政中的裁量及其规制》，(北京)法律出版社2015年版。行政法学基础理论对效率价值的推崇，预设了行政法学具体领域研究的叙事方式。这些局部的、具体的努力最终都化约为什么才是适合中国的行政法治路径的终极追问。

作为配套举措，1982年，国务院开始了一轮大规模的机构改革。要提高国家行政管理的效率与权威，就应为更多的行政处理决定提供保障执行的措施。不仅如此，过去鲜少有学者讨论的行政诉讼滥用职权审查标准也开始受到热议。密集出台的组织法涵盖了主要国家机构和自治组织，落实并细化了1982年《宪法》确立的人大之下，一府两院的基本格局和广大农村的自治架构。

(25)参见章剑生《现代行政法基础理论》(第二版)，(北京)法律出版社2014年版，第149页。英吉利人民受法律治理，惟独受法律治理。

它(法律)是工人阶级意志的体现，是实现无产阶级专政历史任务的工具，其目的在于建立、巩固和发展社会主义的经济基础，促进社会主义革命和社会主义建设，以达到消灭剥削、消灭阶级，实现共产主义的目标。政府职能的转变步伐调和了学界关于行政法学价值目标的分歧，更多研究将重心移转到服务行政下的新型行政活动上。

更有学者从行政权力自身的属性出发，论证平衡论的不可能性：行政权属国家权力系统，是人民通过法律赋予行政机关并由其行使的一种国家权力，行政机关必须按人民的要求依照法律行使行政权，而不应也不能与人民抗衡，否则人民有权收回其委托的权力。与民法、刑法略有不同的是，行政法学从产生之初就与行政诉讼法学的探索交织在一起。行政权与公民权之间也应既相互制约，又相互平衡。参见杨建顺《行政裁量的运作及其监督》，载《法学研究》2004年第1期，第3-17页。由此，对行政裁量的规范需要在传统的立法、行政与司法之外，探寻个案中的私人力量，以期达成以协商实现裁量的个案正义目标、以协商防范裁量滥用的双重使命。两种平衡理论虽然切入的角度有别，但都将行政应有的定位作为思考行政法学基础理论的背景与前提。

[13]32-33上述基本原则中，四个坚持、民主集中、管理科学、党政分工、群众参与、精简、有效等原则，同时也是行政学倡导的基本原则。第二阶段是职能转变改革，在这一阶段，控权理念占据依法行政的核心要义，形塑了以行政行为为支点的行政法学体系。

新中国第一本行政法教材对行政法做出了如下界定：行政法是规定国家行政机关的组织、职责权限、活动原则、管理制度和工作程序的，用以调整各种国家行政机关之间，以及国家行政机关同其他国家机关、企业事业单位、社会团队和公民之间行政法律关系的各种法律规范的总和。内容提要：四十多年的改革发展史就是一部中国行政法治的变迁史。

一种通约的共识受到了部分学者的青睐，被他们视为支撑合法性的根基，尤其表现在对司法判决的支撑作用上。其时，《法学研究》已经创刊，《中国法学》《政法论坛》《中外法学》等法学期刊相继问世。

而避免职责不清、责任不明的最重要的抓手，莫过于将过去的以言代法转化为依法办事。这就产生了两个问题：一是没有行政机关参与的关系，是否一定不是行政关系。行政指导、行政合同在行政法学领域地位的确立，预示了在新一轮以强化公共服务为重心的行政改革中，政府与民众法律地位的悄然变化。为保留转型时期各级政府的能动性，中国的行政法治虽可以向程序主义借力，却不能走向正式程序主义的极端，而应以非正式程序实现灵活性与正当性的完美融合，保障我国行政机关全力投入到以制度设计促进公共福祉的建设(28)。

行政法学在控制行政权力之外，是否还肩负着保障行政权力的责任，以铸就行政权力与公民权利之间相互制约、相互平衡的态势？起初行政法学界对此争论不一，然而随着服务型政府改革的深化，共识逐步达成。但在中国政府的各项改革和决策推进中，以红头文件形式出现的行政规定扮演了重要角色，如审批制度改革中的权力清单。

[9]1根据这个定义，行政法的调整对象是以行政机关作为一方主体与其他主体之间发生的行政法律关系。更重要的是适度调整规范与所规范事实的距离，借由解释把新的社会事实吸纳入规范的内涵，其目的不在合理化违法的事实，而在依循法律的真正规范意图，缩短单纯因社会发展而产生的规范距离[50]10。

而具备这种能力的，正是经人民选举产生的议会，当法官裁断案件而有欠缺立法条文时，他实质上是在创制法律，这就会有损分权原则[2]29。公民权既要受到保护，又要受到约束。

[40]94这样一种经验的实质规范主义思路，必然要求法律预留行政机关回应社会需求的裁量空间。早期学界主要围绕行政诉讼的重要性、行政诉讼的广义说与狭义说、行政诉讼的特点、应否设立行政法院等基本问题展开讨论⑦，后续更多关注行政诉讼的基本原则及其当事人、管辖、受案范围、举证责任、侵权责任、裁判方式、诉讼程序、附带民事审查等具体制度的深化设计⑧。二、精兵简政与行政法制的初构 无论置身何种体系，行政法治的生发都根植于对公权力规范运作的内在需求。即便是党的十一届三中全会之后的第一轮机构改革，关注的也主要是精简之后的效率提升。

王老曾在描述英、法、美行政法学特征时总结：尽管三国研究的范围广狭不同，但有一共同点，就是行政法学中着重研究的是行政行为和行政诉讼。立法、法律解释及适用中更多地考虑平衡因素。

杨小君《滥用行政自由裁量权的法律思考》，载《法律科学》1991年第2期，第23-26页。此后，中央并没有停下健全依法决策的步伐。

社会主义市场经济体制的明确提出，围绕体制转型展开的政府职能转变对中国的行政法学提出了新的挑战。是坚守自由和权利，还是青睐秩序和安全，成为当下行政法治的价值取舍难题。